Objetivos del grupo en términos de debate y producto

  • Acordar la escala y fuente de los fondos necesarios para enfrentar el cambio climático en los países en desarrollo.
  • Acordar una propuesta de estructura institucional y funciones del mecanismo de financiamiento.
  • Analizar la propuesta de financiamiento en el llamado “Entendimiento de Copenhagen”.

Principales cuestiones a discutir por el grupo

  • ¿Cuál es la escala y la fuente de recursos financieros necesarios para enfrentar el cambio climático dentro de los países en desarrollo?
  • ¿Cómo garantizar el cumplimiento de los compromisos de financiamiento de los países desarrollados establecidos en la Convención de Cambio Climático?
  • ¿Qué estructura institucional, y características debería tener un mecanismo de financiamiento que permita un proceso soberano, eficaz, eficiente y sostenido para el financiamiento de la respuesta al cambio climático en los países en desarrollo?
  • ¿Por qué el Entendimiento de Copenhaguen representa una propuesta insignificante en terminos de financiamiento?

Antecedentes

 

Financiamiento dentro de la Convención

 

El artículo 4 párrafo 3 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático – CMNUCC dice: “Las Partes que son países desarrollados y las demás Partes desarrolladas que figuran en el anexo II, proporcionarán recursos financieros nuevos y adicionales para cubrir la totalidad de los gastos convenidos que efectúen las Partes que son países en desarrollo para cumplir sus obligaciones en virtud del párrafo 1 del artículo 12. También proporcionarán los recursos financieros, entre ellos recursos para la transferencia de tecnología, que las Partes que son países en desarrollo necesiten para satisfacer la totalidad de los gastos adicionales convenidos resultantes de la aplicación de las medidas establecidas en el párrafo 1 de este artículo (…) Al llevar a la práctica esos compromisos, se tomará en cuenta la necesidad de que la corriente de fondos sea adecuada y previsible, y la importancia de que la carga se distribuya adecuadamente entre las Partes que son países desarrollados.”

 

(El párrafo 1 del artículo 12 hace referencia a la “descripción general de las medidas que ha adoptado o prevé adoptar (un país) para aplicar la Convención”.)

 

En torno al financiamiento para la adaptación el artículo 4 señala en su párrafo 4 que los países desarrollados: ayudarán a las Partes que son países en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático a hacer frente a los costos que entrañe su adaptación a esos efectos adversos.”

Y el mismo artículo en su párrafo 5  enfatiza el financiamiento a los países en vías de desarrollo para la transferencia de tecnología: Las Partes que son países en desarrollo y las demás Partes desarrolladas que figuran en el anexo II tomarán todas las medidas posibles para promover, facilitar y financiar, según proceda, la transferencia de tecnologías y conocimientos prácticos ambientalmente sanos, o el acceso a ellos, a otras Partes, especialmente las Partes que son países en desarrollo, a fin de que puedan aplicar las disposiciones de la Convención. En este proceso, las Partes que son países desarrollados apoyarán el desarrollo y el mejoramiento de las capacidades y tecnologías endógenas de las Partes que son países en desarrollo.”

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático condiciona el cumplimiento de los compromisos de los países en vías en desarrollo a la ayuda financiera y la transferencia de tecnología que reciban de los países desarrollados.

El artículo 4, párrafo 7 señala: La medida en que las Partes que son países en desarrollo lleven a la práctica efectivamente sus compromisos en virtud de la Convención dependerá de la manera en que las Partes que son países desarrollados lleven a la práctica efectivamente sus compromisos relativos a los recursos financieros y la transferencia de tecnología, y se tendrá plenamente en cuenta que el desarrollo económico y social y la erradicación de la pobreza son las prioridades primeras y esenciales de las Partes que son países en desarrollo.”

 

Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM)

 

El mecanismo financiero actual utilizado por las Naciones Unidas en el tema de cambio climático es el Fondo para el Medio Ambiente Mundial, que es un mecanismo financiero independiente para la aplicación de las convenciones internacionales sobre biodiversidad, cambio climático, y contaminantes orgánicos persistentes. Además, es un mecanismo financiero para la Convención de Lucha contra la Desertificación, y colabora estrechamente con otros tratados y acuerdos ambientales (www.gefweb.org).

El fondo fue creado para la provisión de recursos financieros nuevos y adicionales para alcanzar los costos incrementales de medidas para lograr beneficios ambientales globales acordados.

En este sentido, cualquier proyecto financiado por el FMAM sólo cubre los costos incrementales del mismo, por lo que se requiere un co-financiamiento necesariamente, además de que se debe demostrar que los impactos del proyecto deben ser globales.

El FMAM fue establecido en 1991 y tiene 178 países miembros. En 16 años ha asignado US $ 8.772 millones para más de 2200 proyectos en más de 165 países en desarrollo y países con economías en transición en proyectos de diferente índole a nivel medio ambiental y no sólo para cambio climático (www.thegef.org). A continuación se presentan los resultados financieros del Cuarto Estudio Integral de Rendimiento del FMAM (OPS4, 2009):

Cuadro n.º 1. Financiamiento por fases (cada fase corresponde a 4 años)

 

  Fase piloto GEF-1 GEF-2 GEF-3 GEF-4 Todas las fases
Fondo fiduciario FMAM 726 1 228 1 857 2 784 1 996 8 590
Fondo PMD 0 0 0 6 88 95
Fondo especial para CC 0 0 0 14 72 87
Total 726 1 228 1 857 2 804 2 156 8 772
Los datos han sido copiados del informe, por lo que los errores de sumatorias son del texto original.PMD: Países Menos Desarrollados.CC: Cambio climático

El FMAM recibe fondos de países donantes cada cuatro años, de acuerdo a un estudio de rendimiento (en este caso el cuarto informe denominado OPS4).

El estudio citado señala que en el FMAM existe un problema de sub-financiamiento, es decir que los montos que actualmente está manejando el Fondo son insuficientes para enfrentar la crisis ambiental a nivel global. Agrega que la comunidad mundial no está haciendo suficiente para solucionar los problemas ambientales mundiales.

El OPS4 señala que históricamente el FMAM no ha sido muy efectivo en la movilización de recursos, en ese sentido en las últimas etapas el financiamiento ha bajado a pesar del incremento de las necesidades del mundo, dando lugar a que el fondo haya estado sub-financiado desde el GEF-2.

En cuanto al impacto del FMAM sobre el área focal de cambio climático, el OPS4 señala que se trabajó sobre reducción y evitación de emisión de gases de efecto invernadero (GEI); sin embargo la contribución real del fondo a la reducción de GEI ha sido mínima en comparación con los niveles requeridos.

Otro punto importante a ser citado es que la CMNUCC señala que el compromiso de financiamiento se refiere a recursos nuevos y adicionales; sin embargo, el OPS4 señala que el 77% de las contribuciones al FMAM fueron registradas como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), habiéndose incrementado hasta un 96%, por lo que sólo se estaría asignando un 4% de fondos nuevos y adicionales al FMAM.

Cuadro n.º 2. Porcentaje de los recursos de AOD destinados al FMAM

 

  Fase piloto GEF-1 GEF-2 GEF-3 GEF-4
  ———————————— miles de US $ ————————————
AOD total 304 725 302 595 280 529 416 132 283 278
FMAM 843 2 023 1 687 2 095 2 169
% del AOD 0.28 0.67 0.60 0.50 0.38
El cálculo del porcentaje de la etapa GEF-4 está mal calculado, sin embargo está copiado de la fuente oficial (OPS4)

La ejecución de los proyectos del FMAM está a cargo de uno o más de estos 10 organismos: PNUD, PNUMA, BM, FAO, ONUDI, BAfD, BAsD, BERD, BID, FIDA.

La asignación de recursos está establecida de acuerdo a áreas focales estratégicas (biodiversidad, cambio climático, desertificación, aguas internacionales, capa de ozono, contaminantes orgánicos persistentes, gestión racional de productos químicos y manejo sostenible de bosques). En este entendido el FMAM establece el enfoque y los requisitos que debe cumplir un proyecto en estas áreas focales para que pueda ser financiado, teniendo en cuenta que debe tener un impacto mundial sobre el medio ambiente.

En cuanto a la escala de financiamiento para cada país, se tiene el concepto de Marco para la Asignación de Recursos (MAR), que consiste en un sistema para asignar recursos a los países receptores para incrementar el impacto en el medio ambiente mundial. El MAR asigna recursos a los países basándose en el potencial del país para generar beneficios globales, bajo los criterios del FMAM.

Cuadro n.º 3. Recursos asignados por área focal

 

  CC BD AI SAO COPs DT MF Total
Financiamiento MM US $ 2 743 2 792 1 065 180 358 339 1 114 8 591
Porcentaje (%) 31.9 32.5 12.4 2.1 4.2 3.9 13 100
CC: Cambio climático, BD: Biodiversidad; AI: Aguas internacionales; SAO: Sustancias agotadoras de ozono; COPs: Contaminantes orgánicos persistentes; DT: Desertificación de tierras; MF: Multifocales.

Fondo de Adaptación (FA)

 

El Fondo de Adaptación fue establecido para financiar programas y proyectos concretos de adaptación en países en desarrollo que son Partes del Protocolo de Kioto y que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático.  www.afboard.org

El Fondo de adaptación está financiado por los proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio (específicamente del 2% de los Certificados de Emisiones Reducidas (CERs)) y otras fuentes de financiamiento. Esto hace muy fluctuante la cantidad de recursos financieros disponibles en el fondo, en la medida en que dependen del precio del CER en el mercado de carbono (FA, 2009).

El fondo está supervisado y administrado por la Junta del Fondo de Adaptación, compuesta por 16 miembros y 16 alternos. Esta junta se reúne al menos dos veces al año (AF, 2009).

El servicio de Secretariado al Fondo es provisto por el FMAM y el Banco Mundial sirve como fideicomisario (AF, 2009).

El fondo fue establecido en 2001 en la COP 7. Actualmente el Fondo de Adaptación no está aceptando propuestas de proyectos todavía, debido a que recién ha finalizado el desarrollo de sus políticas y líneas operativas (FA, 2009).

Estado actual del cumplimiento del compromiso de financiamiento.

 

A pesar de que este compromiso ha sido asumido hace más de 15 años, todavía no ha podido implementarse de forma eficaz. Lo anteriormente señalado se basa en que se ha establecido un concepto erróneo de que el mercado de carbono, a través del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) se constituye en una fuente de financiamiento, tanto para mitigación, en vista de que permite el establecimiento de proyectos ambientalmente racionales, como de adaptación a través del Fondo de Adaptación.

Es importante aclarar que a través del MDL, un país desarrollado compra las reducciones de emisiones que un país en desarrollo genera para luego incluir estas reducciones dentro de la contabilidad de sus propios compromisos de reducción. Es decir que el país desarrollado se está beneficiando al comprar estas reducciones y no está efectivamente financiando los costos de mitigación en los que incurran los países en desarrollo.

En cuanto al financiamiento del desarrollo y transferencia de tecnología, éste supuestamente estaría cubierto también por el MDL en vista de que es un mecanismo que permite a los países en vías de desarrollo el acceso a tecnologías ambientalmente racionales, en la medida en que los países en desarrollo acceden a mejores tecnologías a fin de reducir sus emisiones de GEI mediante la implementación de proyectos que no se habrían desarrollado sin el impulso del MDL.

Propuestas

 

–     G77 + China: Propone la operatividad de un mecanismo efectivo que funcione bajo la gobernanza de la Conferencia de las Partes (COP) a fin de asegurar la implementación completa y sostenida de la Convención con relación a los compromisos de financiamiento. Este mecanismo deberá tener representación equitativa y geográficamente balanceada de todas las Partes.

 

El mecanismo permitiría el acceso directo a los fondos y aseguraría el involucramiento de los países en la identificación, definición e implementación de los fondos.

–     México: Establecer un Fondo Mundial para Cambio Climático (Fondo Verde), que será acordado multilateralmente a fin de asegurar la implementación completa, sostenida y efectiva de la CMNUCC, con los siguientes objetivos: Establecer los fondos para mitigación, apoyar esfuerzos de adaptación y para abordar medidas de respuesta, proveer asistencia técnica y promover la transferencia y difusión de tecnologías limpias, contribuir al refuerzo financiero del nuevo acuerdo climático basado en la Convención.

 

En este Fondo todos los países deberían contribuir fondos financieros, de acuerdo a una serie de indicadores.

 

Los países en desarrollo que decidan no ser parte del Fondo, serían excluidos de sus beneficios.

Todos los países podrán beneficiarse del Fondo.

Las actividades de mitigación a ser financiadas deberán ser definidas por cada país, basados en sus necesidades y de acuerdo a sus circunstancias y deberán ser reales, mensurables, reportables y verificables.

 

–     Unión Europea: La arquitectura financiera deberá catalizar varias fuentes (públicas y privadas) y mecanismos (p.e. mercados de carbono e instrumentos innovadores) a nivel nacional e internacional.

 

La UE cree que el rol central de los gobiernos será implementar regulaciones e incentivos basados en el mercado para atraer, ampliar, re-direccionar y optimizar el financiamiento privado.

El financiamiento público será esencial y debería, cuando sea posible, estimular y catalizar el involucramiento del sector privado apalancado flujos privados.

 

–     India: Propone que la estructura institucional dependa de la COP, con una representación balanceada y procesos transparentes de gobernanza. Recalca que cualquier financiamiento otorgado fuera de la estructura de la Convención no deberá ser contabilizado dentro del cumplimiento de los compromisos.

 

Escala

 

En cuanto a la escala de fondos, el Grupo Africano propuso que fuera el 5 % del Producto Nacional Bruto de los países desarrollados (aproximadamente 1.900.000 millones de dólares americanos). De este monto el 50 % se debe destinar a adaptación y 400.000 millones deben venir de fuentes públicas para crear una vía rápida de financiamiento a los países en desarrollo. Así mismo plantea que 150.000 millones sean inmediatamente emitidos por el FMI como derechos especiales de giro a favor de los países en vías de desarrollo.

El Entendimiento de Copenhagen y el Financiamiento

El Entendimiento de Copenhagen dice en su punto 8: “El compromiso colectivo de los países desarrollados es proporcionar recursos nuevos y adicionales, incluyendo la silvicultura y las inversiones a través de instituciones internacionales, en una cantidad próxima a 30.000 millones de dólares para el período 2010-2012, con un reparto equilibrado entre la adaptación y mitigación. La financiación para la adaptación será prioritaria para los países en desarrollo más vulnerables, como son los países menos adelantados, los pequeños estados insulares y África. En el contexto de las acciones de mitigación significativa y de la transparencia en la aplicación, los países desarrollados se comprometen con el objetivo de movilizar conjuntamente 100.000 millones de dólares al año en 2020 para atender las necesidades de los países en desarrollo. Estos fondos provendrán de una amplia variedad de fuentes, públicas y privadas, bilaterales y multilaterales, incluidas las fuentes alternativas de financiación. Nueva financiación multilateral para la adaptación será proporcionada a través de eficaces y eficientes acuerdos financieros, con una estructura de gestión que prevé la igualdad de representación de los países desarrollados y en desarrollo. Una parte significativa de dicha financiación debe fluir a través del Fondo Verde del Clima de Copenhague.”

 

Documentos de referencia:

–         CMNUCC. 1992. Convención Marco de las Naciones Unidas Sobre Cambio Climático.

–         CMNUCC. 1998. Protocolo de Kioto.

–         CMNUCC. 2008. Plan de Acción de Bali.

–         CMNUCC. 2009. Submissions de las Partes contenidas en los documentos: FCCC/AWGLCA/2008/MISC.1 al FCCC/AWGLCA/2009/MISC.9, incluyendo adendas y complementaciones.

–         CMNUCC. 2009. Non-paper No. 54 6/11/09. CONTACT GROUP ON THE PROVISION OF FINANCIAL RESOURCES AND INVESTMENT.

–         CMNUCC. 2010. Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention. Enhanced action on the provision of financial resources and investment.

–         CMNUCC. 2010. Copehagen Accord.

–         Adaptation Fund. 2009. Accessing resources from the adaptation fund the handbook.

–         FMAM. 2009. Fourth Overall Performance Study of the GEF: Progress toward impact (OPS4).